“十二五”时期财政规划

一、“十二五”时期财政发展面临的形势

　　“十二五”时期是经济社会发展的关键时期，这一时期我市财政发展既面临难得的机遇，又面临严峻的挑战。

　　

（一）财政发展具备的积极因素

　　从国际国内发展的环境来看：世界经济步入触底反弹、企稳向好的恢复增长期。预计“十二五”时期，全球经济形势逐步趋暖，国际市场需求将会增加，重要原材料产品价格将有一定幅度的增长。随着国际经济的复苏，加之国民收入分配结构的调整和城镇化进程的加速，将有效刺激国内消费需求，增强经济发展的内生动力，拉动经济的持续较快发展。

　　从攀枝花的发展形势看：一是国际国内市场需求增加，重要原材料产品价格恢复上涨，现有产能将会转化为积极的经济效益和财政效益。二是丽攀高速公路、成昆铁路复线、丽攀昭铁路、攀宜沿江高速公路等进出大通道，观音岩电站、桐子林电站、缅气入攀等重大能源项目，在“十二五”时期将进行实质性建设，全市固定资产投资将保持快速增长，对财政增收极为有利。一方面建设期间可以拉动地方经济发展，大量增加地方财政收入；另一方面部分项目建成后将直接产生经济效益，增加经济总量，同时，还将极大改善我市的区域发展环境，为经济的腾飞打下良好的基础。三是鞍钢、昆钢、德胜、圣达等大型企业将加大对攀枝花矿山资源开发的投入，将更多的资源深加工项目布局在攀枝花，使我市资源优势更好的转化为经济和财政优势。四是随着经济发展方式的转变，产业结构将不断优化，产业链将不断延伸，资源综合利用效率将不断提高，工业综合竞争力将明显增强，对财政的贡献将明显提升。五是随着区域性中心城市的打造，全市城镇化水平将明显提高，城市人口将呈上升趋势，全市房地产市场的需求将稳步扩大，房地产及其相关产业对财政增收的贡献将进一步提高。

　　从政策调整变化看：“十二五”时期是我国经济结构调整升级的时期，为了配合宏观经济政策的实施，财政收入政策也会做出相应的调整。一是收入政策调整。从目前发展趋势看，国家将按照“节约资源、保护环境”的原则，推进资源税改革。由于我市属于资源型工业城市，实施新的资源税税制将明显增加财政收入。同时，建立资源补偿机制，对资源型产品开征新的非税项目也有利于财政增收。二是预算管理方式调整。国家将把学校收费、公房租金收入等预算外收入全部纳入预算内管理，这既有利于规范预算收支管理，也有利于增强政府的调控能力。三是上级转移支付力度加大。随着上级财政实力的增强和西部大开发战略的继续实施，按照地区间基本公共服务均等化的要求，国家将加大对西部地区的均衡性转移支付力度。同时，用于教育、医疗、社保、扶贫开发等方面的专项转移支付将重点向西部地区倾斜。国家出台的这些转移支付政策将更加有利于西部地区的发展。

　　

（二）财政发展面临的挑战

　　从政策层面看：国家将继续实施结构性减税政策，调增个人收入所得税起征点，取消部分行政事业性收费，这将会减少地方财政收入。同时，随着国际金融危机影响的逐步消退和国内经济的企稳回升，国家将对现行积极的财政政策和适度宽松的货币政策进行调整，政府和企业融资空间将会受到挤压，投资对经济的拉动作用将会减弱，这将对即期和远期财政增收带来不利影响。

　　从产业层面看:由于历史原因和资源禀赋，我市经济结构较为单一，过度依赖以钢铁、能源为主导的重化工业。这种产业结构易受产业政策和市场的约束。一方面，钢铁、能源等属于高能耗、高污染、低附加值的产业，产能过剩十分严重，国家限制其发展，产能扩展受到政策制约。另一方面,钢铁、化工等产业的产品价格上升空间十分有限，利润空间狭小，市场主体主动投入的动力不足，产业后续发展乏力。这种产业结构造成我市主导产业在短期内实现跨越式发展，壮大财源群体面临巨大压力。

　　从资金需求层面看：由于我市基础设施尚需进一步改善、环境治理还需进一步发力，加之财政还本付息任务较重，导致刚性支出增长大大高于财力的增长，财政收支矛盾异常尖锐。

　　

二、“十二五”时期财政工作的指导思想

　　“十二五”时期财政工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建立社会主义公共财政体系和科学理财、民主理财、依法理财的总体要求，以保障民生、促进发展为基本导向，以统筹兼顾、确保重点为工作方针，以做大收入规模、优化支出结构为根本任务，发挥财政职能作用，创新财政工作机制，实现财政收支规模翻番，促进攀枝花经济社会跨越式发展。

　　

三、“十二五”时期财政工作的基本原则

　　（一）坚持解放思想、与时俱进。财政部门必须要顺应发展要求，不断突破陈旧过时的思维定式，转变不适应时代发展的理财观念，努力解决影响和制约发展的突出问题，建立健全适应社会主义市场经济和公共财政要求的财政体制和运行机制。

　　（二）坚持服务大局、促进发展。财政部门必须站在全局的高度，树立大局意识，发挥综合部门的协调作用，抢抓机遇，把促进发展作为财政工作永恒的主题，努力实现财政与经济社会发展的良性互动。

　　（三）坚持以人为本、保障民生。财政部门必须把维护群众利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断调整优化财政支出结构，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实保障和改善民生，促进人的全面发展。

　　（四）坚持统筹兼顾、确保重点。财政部门必须充分发挥职能，在分配财政资金时，统筹兼顾经济社会发展各个方面对财政资金的需求，重点保障对经济社会发展有重大影响的支出需要，切实解决经济发展的短板问题，努力实现经济社会协调发展。

　　

四、“十二五”时期财政收支目标

　　按照市委、市政府确定的“四个翻番”的要求，“十二五”时期财政收支的总体目标是：实现“两突破、两提高”。“两突破”是指到2015年，全市地方财政收入突破110亿元，地方财政支出突破200亿元，财政收支规模翻番。“两提高”是指提高税收收入占地方财政收入的比重，财政收入质量明显改善；提高民生保障、经济发展和基础设施建设支出占地方财政支出的比重，财政支出结构更加优化。

　　

（一）财政收入目标

1.地方财政税收收入

　　分税制财政体制实施以来，国家税制和财政体制较为稳定，税收收入与GDP的关系相对固定，对此，采用回归分析和因素调整相结合的办法，对“十二五”时期的地方财政税收收入进行预测。根据全市“十二五”时期GDP年均增长13%的预期目标和回归分析结果（注），考虑近年物价指数情况和今后五年的走势，按年均2%的通货膨胀率预测，2015年全市GDP将达到 1008亿元，地方财政税收收入规模将达到64亿元（见表4）。

　　  

　　另外，考虑到资源税改革等税制调整、资源税应税产品产量大幅增加等因素，资源税收入将快速增长，因此，需要相应对地方财政税收收入进行必要的修正，修正后2015年地方财政税收收入将达到72.5亿元，年均增长20.2%（见表5）。

　　　  

表5  "十二五"时期税收收入修正情况表  单位：亿元
年度	预测的税收收入	资源税增量	修正后的税收收入
2011	34.0	0.6	34.6
2012	40.0	1.5	41.5
2013	46.8	3.0	49.8
2014	54.7	5.2	59.9
2015	64.0	8.5	72.5
合计	239.5	18.8	258.2

2.非税收入

　　非税收入主要由专项收入、行政事业性收费、罚没收入和国有资本经营收入等组成。根据“十一五”期间非税收入征收情况，考虑非税收入的增减收因素，对“十二五”时期的非税收入进行综合测算。增减收因素主要表现在：公房租金收入等预算外收入纳入预算内管理，开征水土流失费等新的非税项目，将增加非税收入；国家将进一步规范政府的行政事业性收费和罚没收入行为，加快税费改革步伐，可能将部分非税收入项目改为税收项目，从而减少非税收入。基于上述考虑，“十二五”时期非税收入将保持一定的增长，预计年均增长10.2%，2015年全市非税收入将达到14.1亿元。

　　

3.基金收入

　　政府性基金收入主要由土地出让金收入和教育收费收入组成。“十二五”时期，随着经济的发展和城市化水平的提高，全市房地产市场需求将稳步提升，土地出让收入将保持增长趋势，加之教育收费收入将从预算外纳入政府性基金管理，以及水电资源开发补偿费等收费项目的开征，都将增加政府性基金收入。但考虑到“十一五”期间土地出让收入中有很大一部分是攀钢整体上市缴纳的一次性收入，这部分收入垫高了政府性基金收入基数，需要在“十二五”时期进行消化，因此，预计“十二五”期间政府性基金收入将实现稳定增长，年均增长7.1%，2015年收入规模将达到24.5亿元。

　　汇总上述各项收入，“十二五”时期，全市地方财政收入年均增长15.2%，2015年收入规模达到111.1亿元。

　　

4.可用财力

　　“十二五”时期，预计省对我市的财力性补助将按年均2%的速度增长，到2015年，省对我市的财力性补助将达到16亿元。按此测算，全市可用财力年均增长12.9%，到2015年将达到127.1亿元。具体构成见表6。

　　  

（二）财政支出目标

1.支出规模预测

　　按照以收定支，收支平衡的原则，财政支出规模取决于地方财政收入、上级财力性补助和专项补助的规模。“十一五”期间，中央、省对我市的专项补助年均增长41.2%，考虑到“十一五”基期基数较低和地震灾害生活补助、扩大内需等一次性因素消失的影响，预计“十二五”时期上级专项补助将实现年均21%的增长，2015年上级补助将达到86亿元。据此测算，“十二五”时期地方财政支出年均增长17.7%，到2015年达到213亿元（见表7）。

　　  

2.支出结构预测

　　“十二五”时期，财政支出结构既受原有支出惯性的影响，又受国家支出政策调整的影响。综合分析，主要有以下几个因素对支出结构影响较大。

　　（1）收入分配政策调整，财政供养人员工资性支出将大幅增加。按照收入分配政策的总体思路，国家将提高居民收入在国民收入中的比重，财政供养人员收入将随之增加，主要体现在事业单位实行绩效工资、建立财政供养人员收入正常增长机制等方面。预计财政供养人员工资性支出在“十二五”时期将大幅增加。

　　（2）民生工程的深入推进，社会事业发展支出将大幅增加。为了缩小区域、城乡的差距，解决群众关注的医疗、教育、卫生等民生问题，促进社会和谐，各级财政将加大对社会事业的投入，用于社会事业的支出占地方财政支出的比重将明显上升。

　　（3）改善区域发展环境，财政基建投入将大幅增加。“十二五”时期，我市将项目为载体，保持项目投资力度，加快推进“两高两铁”等重大基础建设项目，改善区域发展环境。按照现有的建设模式，需要地方财政配套大量资金，财政用于基本建设的支出将快速增长。

　　考虑上述支出因素，预计到2015年，用于行政成本性支出约63亿元，占比约29.6%；用于民生、经济发展和基础设施建设的项目支出规模约150亿元，占比约70.4%。

　　

五、“十二五”时期财政保障措施

　　“十二五”时期，必须进一步转变观念、开拓创新，全面扎实地抓好以下工作，为“十二五”时期财政收支目标任务的实现奠定基础。

　　

（一）全力以赴支持经济社会发展

　　转变经济发展方式，加快新型工业化步伐。经济的发展是财政增收的基石，实现财政收支规模翻番的目标，必须依靠大项目、大产业来支撑。因此，要创造性的开展工作，争取将攀西战略性资源创新开发示范区纳入国家发展战略，得到特殊的金融、产业、土地等政策扶持，突破发展的瓶颈；要抓住建设国家级新型工业化产业示范基地的机遇，加速构建“五大产业集群”、打造“五大产业链”、搭建“六大平台”，夯实财政增收的基础；要引进实力雄厚、技术水平高的大企业，对钒钛磁铁矿进行规模化的开发，发挥好大项目的集聚和带动效应，打造国内领先、国际有影响力钒钛产业集群，培植新的财源增长点；要继续壮大工业发展资金，创新投入方式，做大做强金鼎担保公司和金源创投公司，支持产业园区和“6+2”产业发展，打造产业集群；要大力引进实用型、创新型人才，为人才队伍提供优越的工作和发展环境，发挥科技人才对产业发展的引领作用，提升重点产业的创新能力，促进全市工业的快速发展。

　　统筹城乡发展，建设社会主义新农村。按照公共服务均等化的基本要求，财政要加大对“三农”的投入，搭建农业担保平台，创新支持方式，逐步缩小城乡差距。以新农村建设示范片连片开发为平台，通过财政政策的引导，聚合民间资金投向广大农村，改善农业基础设施，美化村容村貌，推进新农村建设；以现代农业产业基地建设为平台，加大财政投入，创新投入方式，支持水果、蔬菜、烟草、畜牧等现代特色农业基地建设，培育壮大农业产业化龙头企业，努力增加农民收入；以二滩水淹区扶贫开发项目为平台，整合资金，加大对贫困地区的扶持力度，依托当地的资源优势，发展特色优势产业，实现贫困地区整体连片脱贫致富。

　　支持现代服务业发展，促进经济协调发展。要加大财政资金投入，发挥财政资金的引导和粘合作用，以市场化运作的方式，扩大服务业规模，优化服务业结构，促进服务业发展；要重点支持物流园区和金融、信息等生产性服务业，促进生产性服务业与一二产业的紧密结合；要大力支持旅游、商贸流通、餐饮、娱乐等生活性服务业发展，扩大社会就业。

　　推进基础设施建设，优化经济发展环境。积极筹集建设资金，尽快推动“两高两铁”建设，上马一批关系全市发展大局的重大交通建设项目，努力建设交通大枢纽，彻底改善全市的投资环境；要加大城市道路、公益设施、民生工程等基础设施建设的投入，进一步改善城市人居环境，全力打造宜居大城市；要继续完善财政政策引导机制，大力支持现代通讯网络建设，提高各行业信息化水平。

　　关注民本民生，促进社会和谐。要坚持民生民本导向，把民生投入作为重中之重加以保障。要确保财政供养人员工资正常发放，及时兑现各项收入分配政策，提高收入水平。要落实好教育优先发展战略，健全以财政投入为主，多渠道筹集教育经费的体制，大幅增加教育投入，统筹推进各级各类教育，积极推动覆盖城乡的基本公共教育服务体系，实现教育和经济社会的协调发展。要加大对医疗卫生的投入，按照建立健全公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系的要求，支持深化医药卫生体制改革，着力推进公共卫生服务均等化。按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加大财政投入，完善城镇养老、医疗、失业等社会保险以及城乡低保等既有制度，建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系。同时要加大对科学技术、文化体育、广播电视、计划生育、防震减灾、哲学等社会事业的投入，努力提高政府的公共服务能力。

　　

（二）千方百计抓好聚财筹资

　　用好政策扩财源。按照现行财政体制，中央主要参与增值税、消费税、金融营业税等流转税的分享，而对财产税等地方税的分享比例较低。因此，一要充分挖掘政策体制潜力，大力发展以资源税为主的矿业，以营业税、房产税、土地使用税等为主的交通运输、餐饮、娱乐等第三产业，以建安营业税、土地增值税、契税等为主的房地产业，以烟叶税为主的烤烟业，做大地方税总量；二要充分发挥少数民族待遇县的政策优势，抓住中央、省支持民族地区发展的机遇，优化产业布局，实现我市财政利益最大化；三要按照生态补偿的原则，加快开征水土流失费、水电资源开发补偿费等非税收入；四要按照中央统一部署，适时做好资源税征管方式改革、环境税开征等税制改革的贯彻落实工作，努力实现财政增收。

　　土地运作促增收。围绕攀枝花建设100万人口大城市的目标，在搞好政策研究，进一步引导和促进房地产市场的健康发展的基础上，创新和完善土地市场运作模式，加大土地整理和储备力度，加快推进炳二区、三区的开发力度，尽快启动城市新区的开发，最大限度地将土地资源变现为财政收入。

　　争取支持壮财力。一是要树立“带着项目找上级，不断跟进见成效”的思想和认识，积极向上客观反映我市经济建设中存在的难点和困难，取得国家、省相关部门共识和支持；二是在现行一般性转移支付政策对我市不利的情况下，要积极争取省级财政调整转移支付政策，增加对我市一般性转移支付补助；三是调整争取上级支持的思路，将争取资金的重点放在争取专项转移支付补助上；四是完善相关政策，建立有利于资金争取的激励机制和工作环境，充分调动市本级部门向上争取项目、资金和优惠政策的积极性。

　　强化管理挖潜力。一是强化税收征管的基础工作，推进财税库银税收收入电子缴库横向联网，加大对重点税源的监控，确保财政收入应收尽收；二是完善财政、国税、地税和人行国库之间的沟通协调机制，继续实施收入目标责任管理，建立健全考核机制，提高征管部门组织收入的积极性；三是拓展非税收入征管领域，逐步将旅游资源有偿使用收入、广播电视和报刊杂志广告收入纳入收支两条线管理，探索将公共医疗机构收入纳入非税收入管理，开征新的资源性非税收入项目，加快非税收入征管信息化建设，强化非税票据管理，确保非税收入稳定增长。

　　搭建平台筹资金。一是按照资产质量优良、现金流量充足、产权实质性整合的原则，继续抓好市、县（区）两级现有政府融资平台的整合工作，实现和金融机构的有效对接；二是充分利用企业债、中期票据等金融工具，做好国内外金融机构和外国政府贷款工作，多渠道筹集建设资金，满足重大项目建设的资金需求；三是大力支持攀枝花商业银行跨区域发展，加快推动攀枝花市农村商业银行的筹建，积极引进国内外金融机构入攀，努力构建低成本的融资渠道。

　　

（三）推进财政精细化科学化管理改革

　　继续推进财政体制改革。在继续稳定现有分税制财政体制的基础上，按照事权与财权相匹配的原则，进一步明确市与县区的事权财权关系，属县区的事权，由县区统筹解决，属市本级的事权，由市本级财政安排支出；对基础教育、社会保障、医疗卫生、农村基础设施等公共支出，应明确各级财政的支出责任，实行分级负担。

　　继续推进部门预算改革。深化部门预算编制改革，完善编制程序，切实解决编制中项目过多、支出固化的问题，增强预算编制的科学性；扩大政府采购预算编制范围，尽量将政府采购项目全部纳入部门预算，提高预算编制的精确性；不断提高应用技术研究与开发支出、水资源费、排污费、教育费附加等专项资金的年初预算到位率，严格预算追加，维护预算管理的严肃性；探索建立绩效预算管理新模式，提升预算管理的有效性。

　　继续推进国库管理制度改革。继续扩大国库集中支付改革范围，逐步将县区一次性拨款单位纳入国库集中支付管理；简化财政直接支付相关业务流程，努力实现电子化政府采购平台与财政直接支付业务发展的有机结合；规范专项转移支付资金国库集中支付管理，建立健全专项转移支付运行管理新机制；积极探索财政国库管理机构和执行机构的整合，逐步实现县区会计集中核算向国库集中支付转轨；积极推进财税库银横向联网，逐步实现税收收入信息在财政、税务、人民银行国库间共享，确保税收收入应收尽收和均衡入库；大力推动公务卡改革，扩大公务卡改革范围，完善公务卡报销制度，进一步规范公务卡支出核算管理。

　　努力降低行政运行成本。对一般性竞争领域财政资金要逐步退出；对带有准公益性职能的特殊行业，要逐步减少和规范财政补贴；要加快经营性事业单位市场化进程，逐步将其退出财政供养范围；要按照有保有压的原则，调整优化支出结构，科学核定财政供给标准，从严控制购置费、通信费、接待费、出国经费等项目的支出增长，努力降低行政成本。

　　

不断强化财政监督。整合监管合力，完善财政、税务、金融、监察、审计等有关职能监督部门的协作机制，逐步建立一个分工明确、各司其责、内外结合的财政监督机制；建立健全国库动态监控机制，提高监管工作实效。健全财政资金安全管理制度，确保资金使用安全；大力推进财政投资评审机制建设，强化对财政投资项目的监管；积极开展财政专项资金检查和绩效监督工作，提高财政资金使用效益。

　　规范政府债务管理。建立健全政府债务审批、债务链接、还贷准备和统计分析制度，对政府性债务实行动态监管；严格控制债务规模，积极调整债务结构，降低债务成本，确保债务链的正常链接，防范和化解财政风险。

　　做好财政其他管理工作。继续强化会计基础管理，搞好会计人员培训，加强会计监督；不断完善行政事业单位资产管理，提高资产配置效益；加大财政政策研究，破解财政发展难题；健全财政应急保障机制，提高处理突发公共事件的能力；抓好“六五”普法工作，完善行政执法激励和监督机制，提高依法理财能力。

　　

加强财政自身建设。健全干部教育培训制度，完善选拔任免制度和轮岗机制，提高干部队伍综合素质；深入推进惩防体系建设，完善廉政教育、行为约束、督查惩治工作机制，增强干部拒腐防变的能力；积极开展“创先争优”活动，深入推进机关党的建设。同时，抓好精神文明建设，开展各类有益的文体活动，倡导健康文明的生活方式，不断提高财政干部的自身修养。

　　

 

　　注：以2001年至2010年地方财政税收收入和GDP数据进行回归分析，得到地方财政税收收入与GDP的回归方程：

　　 地方财政税收收入=-3.20+0.068×GDP

　　注：R²=0.986,即拟合度达到了98.6%，相关系数显著性p值小于0.01。

　　

上述表明：地方财政税收收入与GDP呈现显著的正相关关系，GDP每增加1亿元，地方财政税收收入相应增加680万元。